Analyser, Berättelser och Reflektioner

Månad: september 2018

Vem är egentligen rättshaverist i offentlighetsprincipens värld?

I diskussionen om offentlighetsprincipen och vilken nivå på service en kommun, ett landsting eller statlig myndighet ska ha nämns ofta ett problem, nämligen de så kallade rättshaveristerna. Rättshaverister ger upphov till en diskussion om offentlighetsprincipens konsekvenser för organisationer när allmänna handlingar begärs ut. Men är verkligen privatpersoner d.v.s. rättshaverister, problemet?

Det finns de som menar att offentlighetsprincipen är på tok för ”öppen” och tillmötesgående, att rätten att ta del av offentliga handlingar är för omfattande. När handlingar bara bestod av papper sattes därför också hinder för att försöka förhindra ett missbruk av offentlighetsprincipen. Exempelvis får en offentlig organisation ta ut en avgift för mer än ett antal sidor av en handling, vilket ska hindra medborgare att spontant begära ut handlingar.

Det hinder som sätts upp hindrar dock inte att rättshaverister begär ut stora mängder allmänna handlingar vilket då väcker ont blod hos tjänstemän och politiker. Det finns exempel där kommuner får anställa extrapersonal för att möta en privatpersons massiva begäran av allmänna handlingar. Därför hörs också röster om att rättshaverister utnyttjar systemet för mycket och därför ska vi begränsa offentlighetsprincipen. Några få skapar därmed problem för det stora flertalet, och resonemanget blir därför detsamma som när vi har brottslingar som begår hemska handlingar så måste samhället acceptera att bli mer slutet med begränsad frihet.

Enligt rapporten ”På väg mot en digital offentlighetsprincip – slutrapport från projektet Undervaka” som presenterades sommaren 2017 konstateras att problemet med rättshaverister egentligen inte är stort. Det krävs mer undersökningar säger rapporten för att belägga detta faktum, men att medborgaren som individ skulle vara ett problem riskerar att vara en myt. I rapporten lyfter Undervaka en intressant aspekt, nämligen att kommunens verkliga utmaning är företag som lever på offentlig information genom att återkommande begära ut stora mängder offentliga handlingar. Alltså, företagen kan vara de egentliga rättshaveristerna om man ser till den mängd offentlig information som de begär ut och det merarbete företagen skapar för det offentliga. Med den information företagen får ut från offentliga organisationer skapar de sedan tjänster och säljer dem vidare till medborgare och företag, oftast digitalt trots att handlingen kan ha varit analog (på papper). Alltså, de säljer information till dig och mig, information som vi egentligen kan begära ut själva utan företaget som mellanhand.

Nu tycker jag inte det är fel att företag hämtar hem information från offentliga källor och förädlar informationen till praktiska tjänster som jag kan använda mig av. Det finns en allmän trend, dock frivillig och i den takt som organisationerna själv väljer, att inom den offentliga sektorn tillgängliggöra gratis offentlig information fritt tillgänglig som så kallade öppna data, för att möjliggöra skapandet av tjänster och företag. Ett bra exempel är SMHI som genom att släppa på väderdata har öppnat för olika typer av kommersiella tjänster.

Problemet som jag ser det är snarare att det inte arbetas med att digitalisera offentlighetsprincipen i stort, särskilt med tjänster som underlättar för kommuner att lämna ut handlingar utan att det skapar merarbete. Kommuner, landsting och staten borde med lämpligt arbetssätt och system skapa en arena, plattform eller liknande, där de offentliga handlingarna tillgängliggörs utan att det belastar den egna organisationen.

Digitaliseringen gör offentlig verksamhet offentlig på riktigt. Alla handlingar som produceras i en offentlig organisation kan ligga tillgängliga för vem som helst att söka. Alla handlingar, från färdiga dokument till enstaka tangentslag, skulle kunna vara offentliga öppna data. Självklart har information som skyddas av sekretess filtrerats bort med artificiell intelligens. Vi slipper de så kallade rättshaveristerna och kommunerna slipper en onödig arbetsbörda. Resurser som frigörs kan istället läggas på vård, skola och omsorg.

Kommunen kommer därför själva att göra det företagen gör idag – tillgängliggöra sin egen information för alla att ta del av. Vill medborgaren sedan köpa informationen via företag i form av tjänster så är det bara positivt för kommunen och Sverige i stort. Företagen kan hämta den offentliga informationen från samma tjänst som medborgaren gör. Det skulle t o m kunna bli så att kommunen genom att offentliggöra alla sina handlingar digitalt skapar nya lokala företag där entreprenörer kan skapa tjänster som stödjer kommunen att just tillgängliggöra handlingar, och som dessutom också stödjer kommunen att utföra sin uppgift.

Det som begränsar oss är inte pengar. Rättshaveristerna finns därför att vi gör som vi gör, för det har vi alltid gjort. Einstein ska ha sagt att gör vi om samma sak om och om igen och förväntar oss något nytt, så är vi inte smarta. Arbetssätt, vanor och tankebanor i kommuner och offentliga verksamheter är det som skapar rättshaverister – inte offentlighetsprincipen.

Kommunikatören ska digitalisera offentlighetsprincipen

Projektet Undervaka presenterade en rapport under Almedalsveckan 2017. Rapporten visade att offentlighetsprincipen måste moderniseras för att fungera optimalt i vår digitala vardag. Utöver specifika juridiska aspekter samt förändrad praxis handlar det i grunden om att tänka ”digitalt först” när det gäller offentliga handlingar.

Jag vill påstå att kommunikatören har ett stort ansvar för att modernisera och digitalisera offentlighetsprincipen. I den offentliga organisationen skrivs ibland offentlighetsprincipen och t o m yttrandefrihet in i organisationens kommunikationspolicy, något som egentligen är onödigt. Det är ju grundlagsskyddade rättigheter. Att offentlighetsprincipen däremot behöver anpassas till en digital verklighet är kärnan i Undervakas rapport och som en följd en central del av kommunikatörens arbete. Rapporten visar att det fortfarande finns en papperspropp i arbetet att tillämpa offentlighetsprincipen i offentlig verksamhet. Undervaka fick exempelvis handlingar på papper per post som skrivits ut från ett digitalt original. Varför inte e-posta?

Jag vill också påstå att dagens digitalisering av kommunal verksamhet i princip bara har en riktning – från medborgaren till kommunen. Digitaliseringens kommunikation är helt enkelt enkelriktad. E-tjänster utvecklas för att förenkla för medborgarna att kommunicera med kommunen, vilket i princip handlar om att nyttja internet så mycket det går för att effektivisera den kommunala handläggningen av ärenden som medborgarna genererar. E-tjänster som gör att kommunen kan effektivisera sin kundtjänst och minska sina kostnader. Som en följd av detta ska det bli enklare för medborgaren att möta kommunen med sina frågor, menar kommunen. Vad jag ser är en kommun som agerar som ett klassiskt produktorienterat företag. ”Anpassa dig kära medborgare till våra e-tjänster och rutiner, så ska vi hjälpa dig”, konstaterar jag syniskt. Jag hoppas du förstår när du läst mer av denna text.

Det som haltar i dagens digitaliseringsarbete är digitalisering i motsatt riktning – från kommunen till medborgaren. Undervaka visar att en majoritet av kommunerna inte gjort sitt diarium tillgängligt på sin webbplats, något som borde vara relativt enkelt att göra. Lite mer krångligt, men inte omöjligt, är att göra offentliga handlingar tillgängliga för medborgarna att ta del av, exempelvis via en e-tjänst, en tjänst som utvecklas på medborgarnas villkor, för deras skull och inte för kommunen.

Vän av ordningen har kanske invändningar, exempelvis att integriteten kan hotas av en för aktiv offentlighet. Personuppgifter kan av misstag lämnas ut och publiceras på nätet. Lagen sätter hinder m m. Jovisst, så är det och så kan vi resonera om vi använder backspegeln och analoga resonemang i digitaliseringsarbetet. Med lite artificiell intelligens i de digitala systemen så kan utlämnandet av offentliga handlingar digitalt bli mycket mer säkra utifrån integritetsaspekten än manuell hantering. Så här tänker jag.

Inom en inte alltför avlägsen framtid är sannolikheten stor att vi har självkörande bilar. Självkörande bilar bygger på avancerade algoritmer, så kallad artificiell intelligens (AI). Finessen med självkörande bilar är att det blir mycket säkrare att köra bil än om jag själv sitter vid ratten och styr. Framtidens självkörande bilar har AI som gör att bilen hela tiden lär sig av bilkörningen och situationer som dyker upp. Den mänskliga faktorn blir inte längre orsaken till en majoritet av alla olyckor i trafiken.

Ett annat exempel. Sannolikt alla kommuner i Sverige har en Facebooksida. Facebook använder sig av avancerade algoritmer för att följa Facebook-användarna och samla information om dem. Informationen säljs till kommersiella aktörer som genom riktad annonsering når individerna med anpassade kommersiella budskap. Kommuner som aktivt marknadsför sig på Facebook använder därför indirekt en enklare form av AI för att sälja kommunen. Vad har då självkörande bilar och Facebook med digitaliseringen av offentlighetsprincipen att göra?

Med utgångspunkt från det som heter algoritmer och artificiell intelligens borde kommunerna kunna automatisera flödet av digitala handlingar där känslig information raderas. AI för offentlighetsprincipen skulle kunna vara enkelt att införa eftersom det är en princip som är regelstyrd. Anonymitet och integritetsskydd kan inte vara komplicerat att applicera med självlärande algoritmer. Likaväl som kommunerna har lagt många miljoner (kanske miljarder) på utveckling av e-tjänster, borde ett väsentligt mycket lägre belopp räcka för att utveckla system som sållar ut information som måste skyddas. Därmed blir det möjligt att skapa tjänster som enkelt tillgängliggör offentliga handlingar för medborgaren. Här kan AI och kommunikatören gå hand i hand och skapa en kommun där principen ”Digitalt först” gäller.

Genom att kommunikatören tar ansvar för att digitalisera offentlighetsprincipen utifrån en kommunikationsstrategi som har ett stadigt ben i offentlighetsprincipen, bidrar kommunikatören till verklig verksamhetsnytta. En digitaliserad intelligent e-tjänst som tillgängliggör integritetsskyddad offentlig information spar kostnader för organisationen. Kommunen behöver inte längre sucka över att handlingar begärs ut. De är ju redan offentliga och nu blir de offentliga, utom den information som är skyddad enligt lag.

En digitalisering av offentlighetsprincipen är inte en fråga för IT-avdelningen eller organisationens jurister. Digitaliseringen handlar om att kommunikatören ser framåt genom vindrutan och inte bidrar till verksamheten utifrån backspegelns perspektiv. Många biltillverkare utgår från ett fordon där bensinmotorn bara byts ut mot el och en gnutta programvaror som integreras i en bil baserad på teknik från igår. Dagens riktigt moderna biltillverkare utvecklar först AI och autonomi, liksom kraftkällorna, inte själva bilen. Det kommer sist. På samma sätt ska offentliga organisationer göra. Utgå från en digital offentlighetsprincip och vad medborgarna har rätt till. Inte utifrån hur organisationen arbetar analogt idag.

Kommunikatörens ansvar för offentlighetsprincipen

Jag har under mitt yrkesverksamma liv i huvudsak arbetat som kommunikationschef i organisationer som måste följa offentlighetsprincipen. När jag tänker tillbaka på den tiden har konstigt nog offentlighetsprincipen aldrig varit en viktig del av min vardag. Med viss regelbundenhet kunde någon chefskollega eller medarbetare nämna att en viss kategori av handlingar begärts ut som vi eventuellt behövde hantera kommunikativt. Majoriteten av offentliga handlingar som begärdes ut fick jag aldrig kännedom om i mitt arbete. Bara när det krisade i organisationen kom offentlighetsprincipen att uppta min vardag, t ex att hantera media som ville veta kostnaden för organisationens julbord eller chefens representationskostnader. Mer närvarande var däremot yttrande- och meddelarfriheten, som alltid fick hanteras varsamt. Det var och är absolut förbjudet att begränsa medarbetarnas rätt att tala med media eller andra. Offentlighetsprincipen var däremot ingen viktig fråga.

Skulle jag idag ta anställning i en offentlig organisation skulle jag lyfta offentlighetsprincipen som en av hörnstenarna i organisationens kommunikationsarbete. Offentlighetsprincipen måste försvaras i den moderna digitaliserade värld vi lever i. Det handlar inte bara om ett försvar mot personer som vill begränsa utlämnandet av handlingar, t ex populistiska politiker, högre tjänstemän och diverse opinionsbildare, med argumentet att principen anses vara en arbetsbörda för offentliga organisationer. Det handlar mer om ett försvar mot inkompetens, bristande förståelse för arbete i offentliga organisationer eller, ett vanligt förekommande argument, att bara se offentlighetsprincipen som en kostnad.

Projektet Undervaka släppte under sommaren 2017 en rapport som hos mig väcker ett antal frågor. Frågorna handlar om kommunikatören och offentlighetsprincipen och vilket ansvar kommunikatören tar för att försvara offentlighetsprincipen. Är offentlighetsprincipen närvarande i kommunikatörens vardag – eller är offentlighetsprincipen bara ett besvär i kommunikationsarbetet? Ska kommunikatören äga offentlighetsprincipen på samma sätt som kommunikatören äger förtroendefrågor, varumärket och andra för verksamheten centrala frågor? Skall offentlighetsprincipen in i kommunikationsplanen?

Mycket handlar om kompetens, ordning och reda och inte minst respekt för medborgarens rättigheter. Via tjänsten Frågastaten gjordes en begäran om en handling hos en större kommun i södra Norrland. Samma begäran gjordes även till en större statlig myndighet. Det handlade om organisationernas avtal med leverantörer för mediebevakning. En med andra ord okontroversiell offentlig handling. Kommunen ifråga hade under lång tid synts mycket i media och är aktiv i sociala medier för att marknadsföra kommunen. Frågeställaren antog därför att kommunen hade en aktiv mediebevakning via någon form av tjänst. Från den statliga myndigheten kom avtalet, den begärda handlingen, digitalt inom 24 timmar. Från kommunen kom snabbt ett automatiskt svar med ärendenummer. Därefter hördes ingenting. Efter två veckor skickades en påminnelse. Det kom återigen snabbt ett ärendenummer och efter ytterligare någon vecka kom ett svar från registrator, som vidareförmedlade kommunikationschefens svar att de inte hade något avtal.

Kommunikationschefens svar samt resultatet av Undervakas arbete får mig att formulera följande fyra frågor.

1. Hur integrerad är offentlighetsprincipen i en kommuns kommunikationsstrategi?

Finns offentlighetsprincipen och medborgarens rätt att ta del av offentlig information med i kommunens övergripande verksamhetsstrategi samt i andra strategier och planer där det arbetas med att kommunicera, t ex varumärkeskampanjer, näringslivskommunikation, integration av nyanlända etc.

2. Hur engagerad är kommunikatören för demokrati och öppenhet kopplat till offentlighetsprincipen?

På vilket lojalitetsben står kommunikatören när ”besvärliga” offentliga handlingar begärs ut? Här kan den kommunala kommunikatören hamna i ett verkligt dilemma i t ex en krishanteringssituation. Ska kommunikatören stödja chefen, ledningen eller verksamheten genom att förhala utlämnandet av offentliga handlingar? Eller lämnas handlingarna ut i enlighet med rollen som offentligt anställd trots att kommunchefens besvärliga representationsnotor blir offentliga (de är ju per definition redan offentliga)? Får kommunikatören överhuvudtaget vara med i bedömningen om hur ärendet ska hanteras?

3. Vilken roll tar kommunikatören i digitaliseringen av offentlighetsprincipen?

Undervaka beskriver i sin rapport en situation där offentlighetsprincipen behöver anpassas till en digitaliserad vardag. Tar kommunikatören en aktiv roll i införandet av system som enkelt offentliggör handlingar som produceras av kommunen? Jämför utvecklingen av e-tjänster där kommunikatören har en roll i och med att tjänsterna tillgängliggörs på kommunens webb. Om kommunikatören inte tar denna roll, vad beror det i så fall på?

4. Finns demokratifrågorna alltid närvarande hos kommunikatören i det dagliga kommunikationsarbetet?

Alltså, ser kommunikatören en tydlig koppling mellan demokrati och sitt arbete med exempelvis sociala medier, webb samt presskontakter och offentlighetsprincipen? Är det viktigare i vardagen att planera och marknadsföra kommunens näringsliv jämfört med att upprätthålla en öppen, tillgänglig kommun med enkel åtkomst till offentliga handlingar?

Kommunikatören kan alltid hävda att offentlighetsprincipen finns närvarande i vardagen. Demokrati i den kommunala kommunikationsverksamheten handlar ju inte bara om offentlighetsprincipen. Självklart är det så. Det hindrar dock inte att frågan ytterst handlar om vem som tar strid för en 251 år lagskyddad princip som bidragit till att vi har det öppna samhälle vi har idag. I dag talar vi om varumärken även i kommunala sammanhang. Inget starkt varumärke kan byggas om varumärkets så kallade attribut inte är uppfyllda. För en kommun är ett centralt attribut i varumärkesbyggandet god medborgarservice. Bakom god medborgarservice döljer sig offentlighetsprincipen och rätten att skyndsamt kunna ta del av offentliga handlingar.

Jag anser att frågan om offentlighetsprincipen och kommunikatören är så spännande att jag kommer att fortsätta publicera tankar kring frågan. Vi har en situation i samhället där vi å ena sidan värnar om öppenhet och transparens i verksamheterna (tänk öppna data) och å andra sidan ser ett antal händelser med inslag av exempelvis korruption och misshushållning av skattemedel där det offentliga förhalar eller sekretessbelägger när egentligen öppenhet vore det bästa. Yrkesföreningen Sveriges Kommunikatörer har sedan många år arbetat för att tydliggöra yrkesnormer för kommunikatörsyrket. En punkt i yrkesnormerna handlar om det öppna samhället. Där står bland annat att ”Kommunikatörens professionella verksamhet ökar öppenheten i samhället.” Jag hoppas därför att kommunikatören i offentlig verksamhet verkligen arbetar för detta och stärker öppenheten genom att aktivt bejaka och tillämpa offentlighetsprincipen.

© 2020 Johan Axell

Tema av Anders NorenUpp ↑